本文所谓“自然资源利用权”，又称“拥有自然资源的人权”，指不特定公众或相关弱势群体基于生存或基本生活需要以免费或低偿方式获取、利用相关自然资源的权利，不等于物权法意义上的民事主体基于自我意志和利益、对特定资源物进行独占支配和排他利用的物权，不包括那些为实现基本生存和正常生活之外的更好发展、从事以谋取经济利益为目的的“开发利用行为”而利用自然资源的权利。
自然资源是人类生存与发展的物质根基，是生态文明建设的核心载体，更是连接国家利益、集体权益与个体福祉的关键纽带。从空气、水等维系生命的基本自然要素，到森林、矿产等支撑经济社会发展的战略资源，自然资源的合理利用权利的公平保障，直接关系到人的生存权、发展权实现，是环境人权体系不可或缺的核心组成部分。在全球化与可持续发展成为时代主题的背景下，对自然资源利用权的认可和保障已超越单一国家治理范畴，成为国际社会共同关注的人权议题。我国资源法相关理论研究主要围绕自然资源国家所有权展开，资源利用相关权利分散规定在各单行法中，与自然资源利用权的充分保障尚有差距。最新制定通过的《生态环境法典》为自然资源利用权的系统保护创造良好条件，提供宝贵契机。本文梳理总结域外自然资源利用权的发展脉络，归纳我国相关理论和实践概况，针对《生态环境法典》的已有进步和尚存不足，就相关制度完善提出可行建议，以期切实保障公众生态环境权益，提升环境人权保障水平。
一、自然资源利用权的域外发展：从主权到人权
当前，自然资源利用权已成为环境人权的核心子权利之一，其存在合理性与保护必要性在国际社会已获得广泛共识。但这一共识的形成并非偶然，而是历经数十年理论探索、规范建构与实践奋斗的结果。在此过程中，自然资源利用权的内涵从单纯的国家资源主权延伸至兼具消极保护与积极赋能的人权维度，实现方式从主要依靠国家管控扩展到对个体与集体权利的确认和保障。国际社会通过一系列宣言、公约、区域条约的制定，结合司法判例与国家实践的积累，逐步构建起一套围绕自然资源利用权展开的规范体系与理论框架，既回应了人类对自然资源的生存依赖与发展需求，也为应对全球资源分配不公、生态环境退化等挑战提供了坚实法理支撑。
（一）国际环境公约：阶段性演进
自20世纪70年代以来，一些区域性的与人权保护相关的公约文本和实践、许多国家的宪法法律已经先后对环境权进行了确认和保护，但直到2021年联合国人权理事会通过了第48/13号决议，承认享有清洁、健康和可持续环境的权利是一项具有重要意义的人权，环境权才在全球人权框架下得到正式的承认。既有与环境人权直接相关的国际公约，很少明确规定自然资源利用权的子权利属性和体系定位，主要通过模糊的规范倾向对个体为实现基本生存而取用自然资源的权利进行保护。结合相关公约的内容来看，该权利表述呈现出从宏观的国家主权构建向微观的人权保障及可持续发展转型的演进态势，大致可划分为三个阶段。
20世纪中期是自然资源权利的萌芽阶段。自然资源权利最初确立于“对自然资源的永久主权”原则（Permanent Sovereignty over Natural Resources，PSNR），是去殖民化运动的法律武器。1952年联合国大会第626（Ⅶ）号决议首次承认，各国自由利用其自然资源的权利是主权的固有组成部分，这一主张在1962年通过的《关于自然资源永久主权的宣言》【第1803（XVII）号决议】中得到了制度化的确立。根据该宣言的界定，各国对本国境内的全部自然资源享有永久主权，包括占有、使用、收益和处分的完整权利，有权自主决定自然资源的开发利用模式、管理体制，拒绝任何国家或势力的非法干涉。自然资源永久主权的核心原则之一是，国家对其资源享有永久主权，但此项权利的行使应符合国家和人民的利益与发展需求。这标志着自然资源权利正式进入国际实证法领域。
20世纪70年代至21世纪初是自然资源权利的发展阶段。在这一阶段，自然资源权利的内涵从单一的国家主权延伸至包含人民权利的复合维度，权利内涵也从单纯的资源控制延伸至生存权与发展权的实现。《公民权利和政治权利国际公约》（ICCPR）与《经济、社会及文化权利国际公约》（ICESCR）的第1条共同明确规定：“所有民族得为本身之目的，自由处置其天然财富及资源，但不得妨害因基于互惠原则之国际经济合作及国际法而生之任何义务，无论在何种情形下，民族之生计，不容剥夺。”该条承认了各民族对天然财富的自由处置权，强调对资源的支配需服务于民族整体利益，而非单纯经济私利，确立了自然资源作为公民生存资料基础的合法性。在区域层面，《非洲人权和人民权利宪章》首次在区域公约中规定人人有权享有有利于其发展的、普遍令人满意的环境，并将自然资源主权与人民发展权结合，确认自然资源利用的集体权利属性，该宪章成为发展中国家主张资源权益的重要法律依据。这标志着该权利的人权化转型。
21世纪以来，可持续的自然资源利用被正式纳入环境人权的全球共识。2007年《联合国土著人民权利宣言》（UNDRIP）确立了“自由、事先和知情同意”原则（Free，Prior and Informed Consent，FPIC），就土著人民对其传统拥有、占有或使用土地、领土和资源的权利作出了规定，将资源权利与特定群体的文化生存（Cultural Survival）深度绑定，要求国家在开发资源前必须获得受影响社群的法律认同，这代表着自然资源主权原则内在包含着国家尊重和保护人民对其自然资源权利的义务。2022年联合国大会第76/300号决议正式承认“享有清洁、健康和可持续的环境”为基本人权，认为不可持续的自然资源管理和使用会损害该人权的实现，明确自然资源利用权是保障人权的核心倾向之一。
综合以上来看，经过不同阶段的发展，国际社会已构建起一套以全球公约为基础、以区域条约为补充的多层级规范体系，区域条约则结合自身地理、历史与发展状况，对自然资源利用权作出了特色化补充，承认对自然资源的合理利用作为人民权利的一部分。这一演进历程从自然资源国家主权开始，逐渐转向国家对国内公民生存利用自然资源权利的保护，已清晰呈现对公民自然资源利用权的肯定倾向。
（二）学理探讨：权利正当
与国际条约的阶段性演进相对应，国际学界围绕自然资源利用权利的法理基础、权利属性、主体范围等核心议题展开深入探讨，为该权的合理性与必要性提供坚实学理支撑。
针对在发展进程中逐步完善的自然资源永久主权原则，存在的理论争议是：该原则的受益主体是谁？对此，各项决议的表述并不一致：部分决议将此项权利赋予各国及其人民，而部分决议仅将其赋予国家，这导致了不同的解释。传统解释认为，自然资源永久主权仅归属于国家，只有国家才是国际经济法主体。因为，自然资源权利的法律辩论标志着民族自决权开始从政治领域向经济领域延伸，旨在为新独立国家收回被殖民者控制的资源提供实证法依据。但经过一段时间的发展，学界认知已逐渐从单一国家主体拓展至国家、人民和特定群体的多元主体体系，主张自然资源永久主权归属于国家和人民双方。尽管在传统国际法理论中人民的权利和利益均由国家作为代表，因此在一般情况下这一区分似乎有点多余，但当国家利益与人民利益存在冲突时，将权利赋予双方就变得至关重要。Antonio Cassese指出，1966年两项国际人权公约将人民纳入权利主体范畴，标志着人民从政府行为的被动受众转变为共同参与者，这一转变赋予了自然资源利用权以固有权利的属性，确立了自然资源作为公民生存资料基础的法理合理性。根据传统解释，人民的自然资源合理利用权利在法律层面将缺乏保障。而根据第二种观点，国家是人民的代表，仅拥有行使这一权利的委任角色，权利的真正归属是人民，因此人民必须拥有相应的保障，需要将自然资源权利从单纯的“国家权力”转化为一种包含外部防范侵略和内部防范暴政的双重权利架构。由此，自然资源利用权的内涵呈现出内外双重维度的特征。外部维度表现为国家在国际关系中免受外来干涉的资源主权；内部维度则表现为公民对本国政府在资源管理方面的责任与透明度要求，从而有必要建立“主权即信托”的法理框架，以确保资源收益优先用于保障公民的生存权与发展权。当今世界，各国人民持续反对本国政府对自然资源的无情剥削，这一现实清楚表明，第二种解释应得到普遍认可，自然资源永久主权不仅应归属于国家，也应归属于人民，且人民才是根本意义上的所有者。
公民为生存而利用自然资源的基本权利具有绝对正当性。譬如，马克思在《关于林木盗窃法的辩论》中强调穷人对自然界的产物（如枯枝落叶）享有天然的利用权，反对将自然资源绝对化、私有化，认为这会导致弱势群体权益被剥夺。这一理论与环境人权中自然资源利用权的公平性、普惠性内核高度契合。汉考克则认为，环境人权中最为核心且普遍的两项权利是免受有毒污染的环境自由权和享有自然资源的权利，个人享有自然资源能保障公民的基本生存与文化延续，与国际条约规定的文化自决权与免于饥饿权这两大基本人权相辅相成，而现实全球资源分配不公导致该正当权利未能得到合理保障。因此，自然资源利用权利的行使必须充分考虑人民的发展需求，各国必须切实遵守这一精神。国家最终是人民的代表，人民才是权利的最终受益者。为公平、公正地适用自然资源永久主权原则，必须从人权视角出发对其进行完善，承认并保障公民个体合法合理利用自然资源的基本权利，以防止国家对资源的非法或不公正剥削。
综上所述，域外对于自然资源权利的研究已形成了一套从民族自决权起源到人权化转型的完整体系。公民个体自然资源利用权利存在的合理性源于国家经济独立与民族生存的正当需求，而其保护的必要性则直接关联到社会正义的实现以及全球生态环境的可持续。
（三）法律实践：区域差异
在国家实践层面，不同发展水平的国家形成了各具特色的自然资源权利保护模式，包括立法确权、司法判决、非政府组织支持等不同路径，具有明显的区域差异性。
在立法确权方面，各国的实践已呈现出对资源环境权利的立法承认趋势。有50多个国家利用宪法性文件及其他法律手段宣布了一些不同种类的环境权，最大的共同点就是明确地用宪法性权利来保证“健康”“安全”“生态平衡”或“环境的可持续发展”。吴卫星指出，不同国家的宪法环境保护条款大致可以分为两大类型——环境基本权利条款和环境基本国策条款，但已有的立法表述大多存在表述模糊、缺乏强制力等问题，多为原则性声明，无有效执行机制。此外，自然资源权利兼具消极人权与积极人权的特征，消极维度表现为免受非法干涉的权利，即个人或集体有权拒绝第三方或国家非法剥夺、掠夺其资源，这在印度、南非等国的宪法实践中得到了充分体现；但积极人权即主动获取和利用自然资源的方面，则基本没有在已有国家的宪法中明确体现。
在司法判决方面，各类国际机构通过个案审理与国别监督，进一步强化了自然资源利用权保护的必要性，将资源权利与文化生存深度绑定。在“萨拉马卡人民诉苏里南案”中，美洲人权法院判决苏里南政府未经原住民同意即在其传统领地进行资源开发的行为违法，明确原住民对传统资源的利用权是文化自决权的核心组成部分，国家必须予以特殊保护。对于原住民而言，失去对传统土地和资源的控制不仅意味着经济损失，更意味着宗教信仰与族群认同的崩塌。这一判例与《联合国土著人民权利宣言》的精神相契合，强调了自然资源利用权的文化维度。欧洲人权法院在 “塔斯金等人诉土耳其案”中认定政府在司法机关已撤销矿产开发许可的情况下仍通过非公开决策程序绕过司法监管准许项目运行，侵犯了公众权益。由该案可知，自然资源开发不能凌驾于社区生存与生活权益之上，若法定程序被架空，自然资源开发决策被少数人的群体主导可能导致多数人对生存环境的利用权益受损。自然资源利用权益的保护不仅需要实体规则，也需要程序保障来防止公共资源的不当开发。
在非政府组织支持方面，对于自然资源进行基本利用的权利也得到部分组织的支撑。对196个非政府组织的调查显示，98%的非政府组织承认环境人权，其中33个组织主张无污染、清洁、健康环境权，11个组织认可环境资源权。虽然明确认可环境资源权利作为公民个人权利之一的组织占比较少，但这11个组织的立场绝非孤立存在，其背后折射的权利诉求具有关键的示范价值。无论是土地耕作、水源使用还是森林采集，这些活动均是环境资源权的具体表现，是个体基本生存需求的保障，也说明环境资源权的价值已渗透到环境保护与人权运动的实践层面。
综合以上来看，自然资源利用权的人权属性及作为环境权益核心构成的重要地位，在国际层面已获得确证与认可。该权利绝非抽象的道德主张，而是植根于人类生存本质、契合公平正义内核，获得经典理论与国际人权规范双重支撑的重要法律权利。作为环境权范畴下的独立核心权利，其并非依附其他权利的派生权益，对其进行独立保护并确保权益充分实现已成为全球环境法治领域的普遍趋势。相关制度建设的关键，在于国家与人民、全民的辩证统一，既总体合一，让国家可以基于全民利益、以人民的名义对主权范围的自然资源进行充分支配；又相对分离，认可公民个人作为公众之一分子所普遍享有的在合理范围内直接利用自然资源、享受生态效益的实质权益，包括为获得权益保障而向国家提出请求、参与决策、进行监督的权利。
二、自然资源利用权的中国实践：进展与不足
尽管承认并保障公民对自然资源的基本利用权已是不可逆转的国际潮流，但各国由于现实国情、发展阶段、法律体系等差异对这一权利的保障程度和实现路径各有千秋。故前述域外经验虽为我国自然资源利用权的保护提供了有益借鉴，但我国相关制度建设还须立足自身实际，因势利导，在既有法理和法制基础上通过适度创新和创造性变革积极探索符合国情的制度体系和实践方式。唯有通过明确的权利界定、有效的程序保障与充分的损害救济，将这一核心权利落到实处，才能真正维护公民的生存权、发展权与生态权益，为生态文明建设筑牢制度根基。
（一）理论基础：从私权说到公权说
在构建中国特色自然资源利用权利保护体系的过程中，学界围绕权利的本源、性质及行使路径展开了热烈探讨。这些争鸣不仅反映了国内法学界在自然资源利用方面的路径选择，更折射出当代中国在生态文明与和谐社会理念下对人与自然关系的重新审视及相应理论认识变迁。
长期以来，我国自然资源领域的法权研究受制于行政管理权与民法物权二元对立的简单框架，国家对国有资源的支配、管护之权被等同于一般公共行政领域的管理权，公众因国家资源管护所获利益只被视为一种搭便车性质的“反射利益”，没有独立地位，鲜少被作为法律权利对待和讨论。反之，进入理论视野被主张建构的自然资源利用权则具有明显的物权化倾向。譬如，有学者主张，构建和谐的自然资源利用权利制度必须清晰界定利用者的权利范围，其权利内容主要包括所有权、使用权（利用权）、流转权以及其他专项权利，旨在通过法律层面的清晰厘定，避免因规则缺陷引发的权属纠纷。这种语境下的自然资源利用权，强调产权清晰和自由流转，主要是物权法意义上以排他独占为核心特征的经济性权利。
有关自然资源权利的权属本源的讨论，长期集中于对《宪法》中“国家所有，即全民所有”的理解和适用。学界都把自然资源“国家所有”视为社会主义公有制的经济制度基础，体现对国家资源主权的战略性宣示，但在权利属性及行使方式等具体层面，则存在私权说与公权说的巨大争议。一度占据学界主流地位的私权说将作为自然资源国家所有权人的国家视为与个人居于平等地位的民事主体，认为其对国有自然资源的所有权应通过物权制度的构建和行使实现经济效益最大化，主张通过物权化手段和相应规则构建解决公共财产的支配秩序。然而，以私人财产为预设的“私权说”理论在面对具有高度公共属性的国有自然资源时，往往陷入主体抽象、客体不特定、权利内容“不自由”以及公共利益难以保障落实的困境，无法为国有资源利用、管护的制度实践提供合理解释和规范指引。在此背景下，新兴的“公权说”理论应运而生，为理解自然资源利用权利提供了全新的维度。公权说认为宪法中的自然资源国有条款创设的是一种作为宪法权力的“公权性国家所有权”，应当从公法角度进行理解和适用；运用民法所有权理论和规则解决自然资源的国家所有权问题是南辕北辙，因为国有自然资源无论在分配、利用还是管护上，本质上都是影响全体公民或不特定多数人的公共事务，而非私人事务。在这种公权说的视野下，自然资源国家所有权被定义为一种财产性权力，其核心在于国家对国有自然资源的支配性管理。这种权力并非为了国家自身的私利，而是为了保障全民受益，其行使以全民公益为圭臬，具有显著的公共信托所有特征。
尤其值得一提的是，公权说视野下的自然资源国家所有权并不排除个人基于基本生活需要合理利用自然资源的权利，恰恰相反，它强调国家作为国有资源的分配、管护者对共同体成员合理利用自然资源之权利的保驾护航。在公权说所立基的公共信托理论看来，国家在管理自然资源时充当的是全体公民的受托人角色，其行使所有权的合法性前提是对公民承担行为透明、接受问责并保障公民基本生存（subsistence）的法律义务。公权说认为，作为抽象权力的资源国家所有权，必须通过具体立法衍生、转化为由不同国家机关代为行使、包含分配和设定使用权等内容的“所有者职责”。这意味着，公民的自然资源利用权可以通过相关法律规定在国家内部不同主体间分配资源利用相关责、权、利的过程中得到确认和保护，实际上是国家资源支配意志通过立法、行政和司法等环节落实的产物。
从公权说角度看，对公民自然资源利用权的确认和保护既是重要自然资源“国家所有，即全民所有”的应有之义，也承载着底线正义的职能。例如，土地资源利用关乎广大农民的基本生存保障，国家必须维护农民对土地资源的稳定占有和持续利用，为其生存发展留出足够的安全空间。又如，水资源作为生命存续不可或缺的物质基础，虽然在法律上归属于国家所有，但国家并不能基于其意愿任意控制和分配水资源，而必须保障公众为生活所需的合理使用和自由取用。与一般公法领域的反射利益不同，公众生活用水的正当权益不是国家水资源所有权行使的衍生利益、可有可无的附属产物，而恰是国家水资源所有权的首要目的和正当性根基之所在。也正因如此，为正确认可、充分保障公民的自然资源利用权益，有学者主张在法典中确立自然资源的公产地位，明确规定不属于个人或集体的自然物质、空间及生态产品属于全体公民，公民可以依照自然规律和传统习惯在合理范围内进行享受和利用，从而将公民合理利用自然资源的权利从传统上以经济收益为核心、具有独占排他性的准物权范畴，扩展到保障民生福祉和生态权益、可集体享有而未必排他的社会性权利范畴，为基本人权层面的自然资源利用权的存在奠定理论基础。
（二）法律规范：经济性利用与生存性利用
上世纪中期开始，随着我国自然资源法经历不同的发展阶段，以《宪法》为统帅，以自然资源单行法律和综合法律为主干，以自然资源行政法规为补充，以地方性法规、规章和其他规范性文件为配套的自然资源法律体系逐步形成。我国宪法虽然没有确立环境权条款，但在第一章总纲的条文中强调“国家保障自然资源的合理利用”和“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。从规范性质来看，这两条应当属于“环境基本国策”或者“环境政策”条款，只是课以国家环境与资源保护之义务，而非赋予公民各类环境权利。但这并不意味着国家不能通过具体立法赋予公民在具体环境领域的具体权益。实际正相反，在条件成熟的时机和领域，赋予公民相应法律权利以保障相关正当权益充分实现正是国家环保义务的应有之义。此外，《宪法》第二章“权利与义务”相关条款也为公民自然资源利用权的产生提供了宪法支持。有学者认为《宪法》第33条第3款的“国家尊重和保障人权”条款是人权概括条款，可以为环境权等新兴宪法权利的保护提供规范支持。
在一般法律层面，环境资源相关法律制度日益凸显所有权与利用权的分离与衡平。自然资源权属与利用类法律通过行政许可与有偿使用制度，确立了公民、法人获得和行使自然资源利用权的规则体系和制度框架。如《水法》通过对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度兼顾流域利益和个体利用的综合效益，保障公民、法人依法获得水资源利用权，同时要求“开发、利用水资源，应当兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益”，体现公平利用原则，并在此基础上开展水权交易。《水权交易管理暂行办法》中规定，“水权交易应当坚持积极稳妥、因地制宜、公正有序，实行政府调控与市场调节相结合”，这一制度安排旨在通过所有权与使用权的分离，利用市场机制提升资源配置效率，使水资源在发挥生态功能的同时实现其作为自然资源资产的经济价值。又如《森林法》规定登记造册确认所有权与使用权，明确“林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书”，这一规范强化了林木自然资源利用权的法律保护。此外，《矿产资源法》明确了探矿权与采矿权的有偿取得机制，同时禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。总体来看，我国已初步构建起以国家所有权为顶层架构、以具体利用权为行使形态的自然资源权利体系，力求在公有制前提下实现自然资源集约开发利用与保护并举。
尽管现行《水法》规定开发利用水资源应当首先满足城乡居民生活用水，《矿产资源法》也规定个人为生活自用所采挖的砂石无需取得采矿权，但现行法对环境人权性质的自然资源利用权的规定还不充分，公民基于生活和基本生存需要小范围、小规模取用自然资源之权的特殊性还缺乏法律的独立识别和特别关照。譬如，正在进行的《水法》修改与用水权改革把灌溉用水户的水权纳入水权交易体系，虽然认可了灌溉用水户用水权益的法权属性并为其高效配置提供灵活机制，但却忽略了小额灌溉用水在实践中具有的生存关联性、规模微小性和主体弱势性等特征。实际上，与农地耕种密切关联、不可或缺的小额灌溉用水权缺乏可交易财产权的平等交易基础与高效流转条件，是自然资源权利体系中的生存性资源使用权，而非经营性资源使用权。将其纳入可交易财产权范畴，混淆了生存性资源与经营性资源的界限，违背了基本需求优先保障、非基本需求市场配置的资源权配置法理。这种制度设计的疏漏，折射出我国自然资源立法在追求资源利用效率的“资产化”进程中，对公民基本生存性利用权利的关注尚显薄弱。长期以来，在物权法思维支配下，法律规范侧重对经济利用权的确认和规范，却往往忽视了公民基于传统习俗和生存需要而产生的“生活使用权”。
（三）内容拓展：从物质攫取到生态享受
传统法对自然资源利用的界定带有浓厚的经济功能色彩，虽然赋予了组织和个人对国有或集体自然资源依法占有、使用和收益的权利，但实践中的权利行使往往局限于对物的采掘与资产化运作。这种以权能分离为基础的理论建构，习惯于将利用行为归纳为特定的行为模式，导致那些不具有直接经济产出、以保持资源的自然状态为前提的非所有利用或者个人生活利用难以在既有权利体系中获得清晰表达。然而，生态整体主义视角下的自然资源不仅是生产要素，更是满足公民生活需求的自然资本。引发社会广泛关注的“捡秋”行为被以保护自然环境的理由禁止，恰恰体现了既有自然资源利用权益内涵与现有需求的错配。在生态文明建设由资源开发向系统治理转型的背景下，随着公众对优美生态环境需求的日益增长，公民自然资源利用权利的内涵已无法局限于“基本生存需要”，需经历从物质性攫取向生态性享受的进阶，对其内涵应当做出扩张解释，将优美生活等生态权益乃至相匹配的知情权、参与权等内容纳入其中。
这种扩张解释并非脱离法律文本的任意创设，而是在现有立法框架内，结合立法目的与时代需求对权利内涵的合理延伸。生态文明建设的立法目标与“绿水青山就是金山银山”的发展理念，要求自然资源利用权的内涵突破传统经济导向，向生态导向、生活导向延伸。而从规范渊源看，将享受优美生活环境的权益纳入自然资源利用权的范畴有一定的法源基础。《民法典》已将“私人生活安宁”纳入隐私权保护范畴，而优美的自然景观与良好的生态秩序是生活安宁的重要组成部分，而享受优美自然景观的权利也属于利用自然资源的方式之一，应当被视为自然资源权益的内在要求。同时，多处地方立法也已先行一步，明确提出保障公众享有优美生态环境的权利，将城市公园、绿地等公共资源的品质提升与公民的美好生活权利直接挂钩。在自然保护地领域，这种权利内涵的进阶体现得尤为明显。《国家公园法》明确了自然资源的科学保护与合理利用规则，保障公众享有生态旅游、科学研究等非破坏性利用权，这种利用不再是以消耗资源为代价的对物的采掘，而是基于生态价值的非消耗性享受；对于国家公园内的原有居民，法律亦规定其生产生活活动应以合理改善生活条件为前提，体现了对基本生存权与自然资源受益权的兼顾。国家公园、自然保护区、森林公园等生态空间的建设与开放，为公众提供了接触、利用优质自然资源的机会，在一定程度上回应了马克思理论中“自然资源应服务于全体人民”的核心思想，有利于推动自然资源利用权利内涵的扩展，使自然资源利用权的普惠性从物质供给延伸至生态福祉。
当然，必须承认的是，尽管权利内容的扩张与进阶逻辑已在立法中有所显现，但现有机制对与优美生活相关的自然资源利用权的支撑仍显薄弱，核心症结在于仍缺乏明确的权利界定与救济机制。当前的自然资源权利体系主要通过赋予私主体具体权利来保障其经济利益实现，但在面对环境公共利益，尤其是公民基于生存生活需要而对自然资源作出利用行为时，由于缺乏核心的行为模式和法益权源基础，往往难以通过司法途径进行评估或救济。相较于英美法系通过“公共信托”理论不断吸纳美学价值、自然保存等新型利益并将其纳入正式权利的开放性发展路径，我国自然资源权利体系应当在既有的逻辑框架下，通过对收益权能的扩张解释，将自然资源受益权确立为一项独立的、可主张的权利类型。唯有通过确立“自然公产”的法律地位，明确认可公民依照传统习惯，在合理范围内对自然物质与生态产品的非经济性享受权，方能推动自然资源利用权从“物的利用”向“美的享受”的内涵跃迁，真正落实自然资源利用权利在当代中国语境下的价值进阶。
三、自然资源利用权的制度完善：以《生态环境法典》为中心
面对前文所述我国自然资源利用权内涵界定模糊、优美生活相关权利支撑薄弱、救济机制缺失，且整体权利体系呈现“碎片化”的现实困境，我国自然资源利用权利体系的建立需要向系统化方向转型升级。《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）的颁布实施，是我国生态文明建设法治化进程中的里程碑事件，更是推动我国自然资源利用权利体系从碎片化向系统化转型的核心制度契机。作为整合现行环境资源法律法规、构建系统完备的生态环境保护法律体系的核心载体，《生态环境法典》在公民生态环境权益保障与自然资源利用规制方面的制度创新与探索值得充分肯定；同时，基于法典实施后的司法适用与治理实践需求，自然资源利用权的体系化保障仍需通过法律解释、配套立法、部门法协同衔接等路径持续完善，以充分回应实践中各类主体的权利诉求与生态治理现代化的现实需求，尤其在作为环境人权的自然资源利用权的确认、保障与规范方面，仍有较大的完善空间。以下结合法典具体条款，探析其制度进步与核心亮点，并提出后法典时代自然资源利用权保障的立法完善路径。
（一）《生态环境法典》的进步与亮点
《生态环境法典》设立“生态保护编”专编规范生态系统保护，将各类自然要素纳入生态系统整体治理视野，在“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的原则下统筹生态保护与公共生态环境权益保障，深刻呼应“绿水青山就是金山银山”的发展理念。《生态环境法典》的核心进步与亮点集中体现为立法理念的系统性革新、公众权益的价值锚定、规范框架的整合升级与公众参与的制度强化，既实现了对传统生态保护立法的实质性突破，也为公民生态环境权益与自然资源利用权的保障筑牢了制度根基。
第一，立法目的与价值导向实现升级，锚定生态保护内核，确认公民权益。《生态环境法典》以习近平生态文明思想为根本遵循，将“保障公众健康和生态环境权益”“建设生态文明”明确纳入立法宗旨，既回应了“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的价值追求，也从根本上完成了公民生态环境权益的合法性确认，为自然资源利用权的保障提供了上位法价值指引。这种权益不仅需要公民个体的主动主张，更依赖政府与社会层面强化生态产品供给、完善权益保障机制的系统性支撑。这种权益保障并非停留在原则宣示层面，而是贯穿于法典的具体制度设计之中。
譬如，《生态环境法典》第853条规定，国家建立健全自然保护地体系的目标为“保护自然、服务人民、永续发展”，并确立“严格保护、科学管理、政府主导、多方参与、合理利用、社会共享”的基本原则。其中“服务人民”“社会共享”的表述，充分体现了把自然保护地作为公民共用共享的公共财产的性质定位，明确了重要自然物质与空间的全民所有属性，确认了国家保障公众合理利用自然资源、生态效益全民共享的法定义务，为自然资源利用权的普惠性提供了原则依据，破解了传统立法中利用权仅面向经营性主体的局限，彰显了生态保护的人民性导向。而且，法典并没有停留于原则性宣示，其第864条进一步对“社会共享”原则作出细化落实，明确自然保护地一般控制区可划定适当区域、设置必要的辅助设施设备，为公众开展科学研究、科普宣传、生态旅游等活动提供制度支持。这一规定为公众合理利用自然保护地、享受生态产品、行使自然资源利用权、参与生态保护活动提供了直接的规范依据，彰显了法典在平衡生态严格保护与公众合理利用权方面的积极探索，也契合生态环境治理中多方参与、社会共治的发展趋势。第680条更明确规定“建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系，实行统一设置、分级管理、分区管控，加强对重要生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性的系统性保护，满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要”，把整个自然保护地体系的建设作为满足公众环境权益、保障公众资源利用的手段。
第二，从不同维度为公众自然资源利用权的保障提供了规范支撑，形成了总则原则引领、分编规则落地的生态环境权益保障体系。一方面，总则编“信息公开与公众参与”专章的设置，为自然资源利用权的全流程保障提供了基础性制度支撑，是法典最重要的制度亮点之一。法典以专章形式确立了生态环境信息公开与公众参与的基本规则，如第137条规定公民、法人和其他组织依法享有获取生态环境信息、参与和监督生态环境保护的权利，突破了相关规则主要适用于生态环境主管部门的局限，将信息公开义务的主体扩展至自然资源、林草、水利、农业农村等所有履行生态环境保护监管职责的部门。另一方面，各分编相关具体规则中也不乏强调信息公开和公众参与相关条款，将信息公开和决策参与的范围从传统的污染防治扩展至自然资源利用规划、审批监管、环境影响评价、治理方案制定、自然保护地管理等环节和领域。可以说，法典在信息公开制度上的扩展和升级，从根本上保障了公众在自然资源利用领域的知情权、参与权与监督权，为自然资源利用权的完整行使、有效救济都提供了良好保障。由此，公众可通过法定渠道获取自然资源利用的全流程监管信息，参与相关规划编制、许可决定、保护措施制定等决策环节，既能够防范公权力对公众合理自然资源利用权的不当限制，也能够为权利受损后的救济提供事实与规范依据，获得全链条的制度保障。
第三，对相关法律规范进行系统整合，突破了传统单一要素保护的立法局限，为自然资源利用权的体系化构建搭建良好基础，提供完整框架。有学者指出，在传统法律体系中属于狭义“生态法”的空间性保护规范，应和前述属于传统“资源法”的要素性保护规范归于同一编。目前，《生态环境法典》“生态保护编”的保护对象是对人类有价值、值得珍惜利用和保护的自然物质和空间，突破了传统单一要素保护思维，将各类自然物纳入生态系统整体视野，在兼顾生态价值与经济价值的基础上确立生态优先核心导向，实现了从资源利用优先到生态保护优先的理念转型，为维护多层次公民环境权益筑牢了价值根基。进一步说，《生态环境法典》立足我国生态保护实践，兼顾因地制宜与可操作性，吸纳现有单行法的成熟经验，初步搭建了预防、保护和修复的系统性框架，涵盖一般规定、具体保护、退化防治等相关内容，既包含森林、草原、海洋等具体生态要素的保护，也涵盖流域、自然保护地等区域综合保护，实现要素保护与区域保护相结合。同时，法典还针对不同生态系统制定差异化保护措施，完成政策话语向法律规范的转化，设置生态补偿、社会资本参与等激励机制，既为后续公民生态环境权益的细化保障、自然资源利用权的系统规范奠定了基础，也契合了生态环境治理中多方参与、社会共治的发展趋势。
（二）后法典时代自然资源利用权保障的法制完善
尽管《生态环境法典》在自然资源利用权的保障方面取得诸多突破，但结合司法适用需求与实践中的权利保障困境来看，法典既有规定在充分回应公民对优美生活的权利诉求及相关生态治理的实践需求方面仍有差距，尤其在自然资源利用权的法律定位、内容细化与救济机制，以及制度设计的系统性、具体性与可操作性等方面仍有较大完善空间。后法典时代自然资源利用权的保障，核心并非聚焦于法典文本的即时修改，而应以法典制度框架为基础，通过对既有条款的体系化解释、配套制度细化完善与下位法的协同衔接，构建起多层次、全覆盖的权利保障体系，同时为未来法典的修订预留制度空间。具体可从以下四个方面展开。
1.明确并坚守基本原则
作为一种新兴权利，自然资源利用权的体系构建首先须明确并坚守三大基本原则，以此构建起制度体系的四梁八柱。其一，自然公产原则。要坚持重要自然资源作为国家所有、全民共用之公共财产的法律本质和特别属性，以及由此引申的自然资源国家所有的公有本质和资源国家所有权的公权属性。由此，对公民自然资源利用行为进行确权不等于否定自然资源国家所有权的制度前提，个体通过资源利用行为获益也不等于损害公众环境权益。也因此，相关制度构建应根据公共影响程度作类型化安排，区别生存性资源权与经营性资源权，对公民基本生存需要的利用权予以优先保障、审批豁免，对经营性利用权则强化生态约束，实现国家所有权与公众利用权的平衡。具体来说，出于基本生存需要或合理的美好生活需要的利用行为是作为一个整体的公共环境利益理应包容或让渡的权利，相对应地，也不应受到代表人民统一行使自然资源所有权的国家的强制手段的严格管控；而为防止公民自然资源利用权的行使实际损害公共环境利益，则应禁止任何公民个人对某类自然资源进行明显超乎合理范围的利用，若利用行为明显超出合理区间，如小额灌溉用水量明显富余且权利人因此获得其他经济收益，则应对其额外利用行为加以管控。其二，可持续利用原则。自然资源利用应当符合生态保护要求，不得超出资源承载能力与生态环境容量，兼顾代际公平，保障后代人对自然资源的合理利用权，呼应《生态环境法典》生态优先的核心导向。其三，消极保护与积极保障相结合原则。一方面，应通过禁止性规范防止国家、企业或第三方非法干涉、侵犯个人对自然资源的合理、正当利用权利；另一方面，应通过立法、政策、资金、技术等手段，为公众使用、享用自然资源创造现实条件，提供必要支持。
2.确认自然资源利用权的法律权利属性
当前自然资源利用权在生态环境权益体系中的法律定位仍未明晰。已被立法确认的生态环境权益，如“参与和监督生态环境保护的权利”，其立法目的指向“生态环境保护”而非“自然资源利用”，本质上是“侧重利益的立法表达”，并非完整意义上的生态环境权益，也并未直接包含自然资源利用与受益权利。自然资源利用权是生态环境权益在资源利用维度的具象化体现，与生态环境权益构成下位权利与上位利益的逻辑关系，而该权利具有主体多样、利益结构复杂、难以量化等本质特征，决定了其全面保护需通过上位利益确认与下位权利引导相结合的方式，借助体系化解释使规范落地。《生态环境法典》仅对生态环境权益作出了整体性确认，这虽对学界长期以来关于环境权入法的讨论作出了有效回应，却存在两方面核心问题。一方面，生态环境权益是生态文明入宪的具体规范转化，需承接宪法中“美丽中国”“生态文明建设”的客观法要求，但《生态环境法典》未建立这种规范衔接，致使自然资源利用权缺乏高位阶的法理支撑；另一方面，法典尚未明确自然资源利用权等子权利在公共环境权益体系中的法律地位与权利边界，也未清晰界定其作为消极人权与积极人权的双重属性。
从权利本质来看，自然资源利用权兼具双重属性，既是公民免于因他人不当利用行为遭受损害的消极权利，更是公民为满足基本生存需求、享受优美生态环境而公平获取、合理利用自然资源的积极权利，这种双重属性要求法律既需划定公民个人自然资源权利行使的边界，又需明确国家对公民该权利的保障义务。目前，《生态环境法典》中“自然资源”概念存在使用泛化的问题，并未作出细化界定，且叠加法典规范分散的制度缺陷，同类自然资源利用与保护规范分置不同编章，部分条款甚至重复出现等诸多问题，既不便找法用法，也不利于权利的统一保护与司法适用。这直接导致个人层面的自然资源权利属性模糊、主张无据，例如小额灌溉用水权作为公民个体生产生活必需的利用权，因水生态环境整体保护与水资源利用保护分属不同章节，个人在主张权利时，可能面临生态保护优先与水资源利用需求的冲突，却无统一规范界定二者边界。同时，规范分散也造成个人权利内容残缺、行使无门，譬如自然资源利用权的内涵中，属于经济利用或生态体验等的部分便难以在统一规范体系中得到完整表达。因此，自然资源利用权的立法建构首先需明确其法理定位与核心遵循，为后续制度设计奠定基础。
针对上述问题，法典时代的立法完善需从解释论与立法论两个层面同步发力，核心是明确自然资源利用权的法律权利属性。其一，通过体系化解释完成权利的法理定位与内涵界定。以法典总则编中生态环境权益的立法确认为核心，结合“信息公开与公众参与”专章规则、生态保护编的相关条款，通过体系解释明确自然资源利用权是公众环境权利的核心子权利，清晰界定其双重法律属性。在消极权利层面，明确规定公民基本、合理、合法的自然资源利用活动不受他人的非法干涉、剥夺或限制。在积极权利层面，明确规定国家负有采取必要措施保障公民平等获得自然资源利用机会、提升利用能力、获取合理收益的法定义务。同时，通过立法解释明确自然资源利用权的核心内涵，既包括满足公民基本生存需求的生存性利用权，也包括满足美好生活需要的进阶性利用权，为下位法通过具体制度实现权利的细化保障奠定法理基础。
其二，通过配套立法与下位法的制度设计，完成权利定位的规则落地。在自然资源各领域单行法的修订与配套行政法规的制定中，明确自然资源利用权的法定地位，将法典中的原则性规定转化为具体的操作规则，厘清自然资源国家所有权与公众自然资源利用权的权利边界，明确二者之间的价值顺位与行使规则，既坚守自然资源国家所有的公有制本质，也为公众合理利用权的行使提供明确的规范指引。
其三，在未来法典修订阶段，可在总则编增设专门条款，明确公民享有合理利用自然资源的法定权利，国家负有尊重与保障该权利实现的义务，通过法典层面的高位阶立法确认，从根源上消解自然资源利用权定位模糊的制度困境。“编纂生态环境法典，既不是简单的法律汇编，也不是完全的新立新定，而是以法典化立法方式对我国现有的生态环境法律制度机制和规则规范进行系统整合、编订纂修、集成升华。”在此框架下，将自然资源利用权纳入生态环境法典予以明确确认，既无需将其单独上升为宪法权利，又能借助法典的规范位阶与体系效应，为该权利提供坚实的高位阶法理支撑。作为公共环境权利的核心构成，自然资源利用权的立法建构应始终立足我国自然资源归国家所有这一制度前提，同时精准回应公民对优美生态环境的权利诉求与实践需求。就权利转化的法理逻辑而言，当应有权利具备成熟的社会基础与实践条件时，应当及时将应有权利上升为法定权利。生态环境法典若能完成对自然资源利用权的立法确认，即可绕开宪法修改的高难度路径，通过法典内部的精细化规则设计，将宪法层面关于生态文明建设、公民环境权益的宏观抽象原则，转化为具体可操作的权利规范，再依托各领域单行法与配套制度的层层细化、落地实施，最终形成法典与下位法配套衔接的自然资源利用权完整立法保障体系。
3.完善自然资源利用权的配套制度规则
《生态环境法典》对自然资源利用的规范整体呈现“重义务、轻权利”的倾向，相关条款多聚焦自然资源利用的限制性义务，对自然资源利用权的具体权能、特殊主体保障规则、实践中高频出现的权利类型缺乏针对性规定，导致权利内容存在明显缺失，难以全面覆盖实践中的多元权利需求。例如，法典多次强调开发自然资源不得影响生态环境质量、应当严守生态保护红线、不得造成生态环境的损害，并强调各个自然资源主管部门对自然资源开发利用和保护的监督管理义务及生态环境主管部门对生态环境保护的监督管理义务。从实践来看，自然资源利用权的内涵极为丰富，如前所述，公民个人出于基本生存需要而对自然进行的取用行为如小额灌溉用水、耕作取水等基础性农业生产行为显然属于自然资源合理利用权的核心范畴；而随着经济社会的快速发展，对于合理利用自然的行为的外延也应有所扩张，合理利用的内容不应局限于基本生存需要的取用，还应包括公众进入自然保护地开展生态体验、生态康养、生态研学等享受优美生态环境的进阶性利用行为。但《生态环境法典》未对上述具体权利内容作出针对性细化，未能完整阐述自然资源利用权的权利边界与权利内容，也未对公民个体的合理利用行为与一般环境利用行为作出清晰区分。同时，《生态环境法典》也未能充分考虑不同主体的权利差异，对原住民、社区居民等传统依赖自然资源生存发展的特殊主体缺乏优先保障规定。这会导致这类应当受到豁免保障的权利与一般权利形成规范上的混同，难以兼顾生态保护与特殊主体的合法权益，对公民个人利用权利的单独保护便也无从谈起，与满足公民自然资源合理利用、公共利益共享的基本理念相悖。
后法典时代的立法完善，核心是通过配套制度建设，将法典中保障公众合理利用的原则性规定转化为具体可操作的权利规则，全面细化自然资源利用权的权利内容。其一，针对不同类型的自然资源利用权，制定差异化的保障规则，重点解决实践中急需规范的权利类型问题。针对生存性资源权，如小额灌溉用水权这一关系农村居民基本生产生活的基础性权利，在《水法》等单行法的修订与配套规范制度的制定中，明确小额灌溉用水权的权利属性、权利行使方式、取水限额、审批豁免规则、优先保障顺位与权利救济路径，明确农业生产小额灌溉用水在水资源分配中的优先地位，厘清生态保护优先与居民基本生产生活用水保障的边界，公民个体的小额灌溉用水无需办理取水许可，亦不参与水权市场交易，可采用区域整体分配、定额保障的方式，解决实践中因规范分散导致的权利主张无据、行使无门的问题。
其二，针对进阶性利用权，如自然保护地相关利用权利，应完善自然保护地内公众自然资源利用权的细化规则，推动《生态环境法典》第864条的制度落地。通过自然保护地配套行政法规与规章的制定，细化自然保护地一般控制区的公众利用规则，明确公共服务体系的建设标准、公众利用的范围、利用方式、权利边界与程序，明确自然保护地一般控制区内公众生态旅游、科学研究、科普教育等活动的具体规则，保障公众的生态体验权与合理利用权，呼应《生态环境法典》的“合理利用、社会共享”原则与自然保护地公共服务体系规定；同时，针对自然保护地内原住民、周边社区居民等特殊主体，设立优先利用与特殊保障规则，在不对生态环境造成负面影响的前提下，合理保留其传统利用行为与非破坏性进入权利。《生态环境法典》规定国家公园管理机构对原有居民生产生活活动等作出安排，但未明确设立国家公园对该原住民的自然资源利用权利影响的处理方式。在不对国家公园整体生态环境造成明显负面影响的前提下，应当合理保留附近原住民的国家公园进入权，这是其利用这一区域自然资源的行为之一，亦是其基本生活的原有部分之一，因国家公园的建立而间接限制或直接禁止原住民原有生活方式的“一刀切”，无异于削足适履；倘若确实因生态保护的需求而对公民合理的利用权利造成了部分限制，则应通过生态补偿、就业优先、替代生计扶持、资源收益共享等方式予以适当补偿，具体补偿标准由地方立法结合实际制定。
4.健全自然资源利用权的救济机制
无救济则无权利，当前自然资源利用权保障的核心短板之一，是专门性救济规则的缺位与程序衔接不畅。《生态环境法典》第三编虽确认了公民合理利用自然资源的权利内涵，承认国家应满足人民群众对安全、可持续的优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要，明确了国家保障公众生态环境权益的法定义务，但从《生态环境法典》的救济规则设计来看，目前缺乏针对个人自然资源利用权受损的专门救济规则，公众因自然资源品质下降、利用权受限或受损导致优美生活受影响时，面临救济渠道不畅通、救济标准不明确的现实困境，个人以“自然资源利用权受损”为由提起诉讼的权利救济极易在程序起点遭遇梗阻，进一步加剧了权利保障的难度。同时，自然资源利用权的体系化保障，离不开跨部门法律的协同发力，当前相关单行法与法典的衔接仍存在空白，规范分散、规则冲突的问题尚未完全解决，也制约了权利保障的实效。
后法典时代，需以救济机制完善为核心，以部门法协同衔接为支撑，构建起全流程的权利保障体系。其一，通过体系化解释与配套诉讼规则的完善，打通自然资源利用权的私益救济路径。结合法典中生态环境损害赔偿、环境侵权责任的相关规定，通过司法解释明确自然资源利用权受损的侵权责任认定标准、因果关系认定、举证责任分配与诉讼救济路径，明确公众有权就自然资源利用权受损单独提起民事诉讼，解决权利救济的程序梗阻问题；同时，衔接法典中公益诉讼的相关规则，建立自然资源利用权私益救济与环境公益诉讼的衔接协同机制，全面强化资源权利的司法保障。
其二，系统推进相关单行法、配套法规的修订完善，实现与《生态环境法典》的全面衔接。及时梳理现行自然资源领域单行法律法规，修订滞后于实践的条款，删除与法典冲突的内容，细化法典中的原则性规定，在各单行法中统一自然资源利用权保障的核心原则与基本规则，明确权利取得、审批监管、限制条件、救济保障的全流程操作规范，破解传统立法中规范分散、碎片化的问题；同时，在相关立法中建立国有自然资源利用收益的全民共享机制，明确部分收益专项用于生态保护修复与弱势群体权利保障和公共服务提升，落实公众作为国有自然资源所有者的合理权益。此外，在未来法典修订时，亦可在法律责任与附则编中增设专门条款，明确自然资源利用权受损的法律责任与救济路径，为权利的司法救济提供直接的法典依据，最终形成法典核心引领、单行法协同配套、司法解释细化落地的完整权利救济体系。
（巩固，北京大学法学院教授，博士生导师；李静桐，北京大学法学院环境与资源保护法专业硕士研究生。）
Abstract: The right to use natural resources constitutes an important component of environmental human rights, and its legal protection has become a key issue in ecological civilization construction. The international community has gradually developed a framework extending from state sovereignty toward human rights protection, confirming the legitimacy and necessity of this right. China's system of natural resource use rights, based on state ownership, has played a critical role in protecting public environmental interests, but remains institutionally underdeveloped. Although the Ecological and Environmental Code of the People's Republic of China provides relevant institutional design, deficiencies remain. Future efforts should focus on the implementation of the Code to strengthen institutional development and improve the legal system governing natural resource use rights.
Keywords: The Right to Use Natural Resources; Ecological and Environmental Code; Environmental Rights and Interests; Legislative Improvement
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